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內容來自qq新聞

央行副行長范一飛：支付監管的邏輯

[摘要]在支付行業面臨變局的關鍵時分，央行負責支付監管的副行長范一飛接受財新專訪，詳盡解讀支付行業的性質、發展願景、風險和監管原則。

財新記者張宇哲

7月31日，中國人民銀行一份頗具專業色彩的文件在網上迅速傳播，並受到來自銀行、互聯網金融、電商和網購“剁手黨”五花八門的解讀。這份名為《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）的文件，已醞釀多年、數易其稿，在支付行業的創新與風險、便捷與安全之間尋求平衡，措辭之謹慎，解釋之詳盡，都是近年罕見的。

近年來網絡支付賬戶功能不斷拓展疆土，從簡單的類存款業務逐漸滲透到理財、資管、清算，在金融業中的角色越趨復雜。然而對於支付的監管卻一直未能同步展開，從準入、開戶到備付金管理、支付限額，要麼付諸闕如，要麼有令難行，每一次政策調整都引來專業與非專業的廣泛非議。

網絡支付作為金融的基礎設施，一端連接的是追求極致體驗的消費者，另一端則對接的是風險聚集、戒律重重的金融系統。兩者高度信息不對稱產生的張力，正是監管者面臨的最大難題。與此同時，互聯網金融作為打破現有秩序、催動創新發展的顛覆者，有著近乎本能的反抗精神和強大的輿論動員能力。監管者板起面孔的說教，極易被看似不經意的調侃話語輕輕擊碎。

征求意見的一個月後，《征求意見稿》即將變成正式文件付諸實施。8月底，負責支付監管的央行副行長范一飛接受瞭財新記者的專訪，對支付行業的性質、發展願景、風險和監管原則做瞭詳盡的解讀。

51歲的范一飛，身材高大，談吐直率，並不回避監管中的矛盾和困惑。從今年2月底才從中投公司調往央行的他，善於市場溝通和協調，這或許和他曾擔任中國建設銀行副行長，上海銀行董事長的市場歷練不無關系。

與“三會”相比，目前央行直接發放牌照的機構不多，主要是第三方支付機構。“我們當然希望支付機構都能夠健康發展、持續經營。”范一飛表示，對於網絡支付的監管，要兼顧創新發展與風險防控，註意為行業發展預留空間，並做出與時俱進的調整。在建立監管基準與保持靈活性之間，范一飛表現得並不像一個高高在上的監管者。

“央行同時承擔著維護金融穩定的職能，整個金融體系穩定瞭，支付行業才能健康發展，實體經濟才能穩步發展。這也是商業銀行和支付機構的共同利益所在。”范一飛表示。

支付企業千差萬別，無疑加大瞭監管難度。范一飛表示，對於分類監管，金融業的普遍準則是對越大的、系統重要性越強的機構，監管越是嚴格，資本充足率要求越高。金融穩定理事會（FSB）有這樣的規定，部分國傢（如美國）對全球系統重要性銀行（G-SIB）執行附加資本的監管要求，甚至可達4.5個百分點。“這種系統重要性監管原則在支付領域適用不適用，是不是要反向適用，還是值得我們深入思考和研究的。”

“監管者要謙遜地向市場學習”

財新記者：《征求意見稿》從2010年就開始醞釀，改瞭很多版，主要是基於什麼樣的監管原則？目前征求意見階段已基本結束，何時能夠正式推出？

范一飛：對於網絡支付的監管，此前央行領導曾經有過表態，就是要鼓勵創新發展，包容失誤，為行業發展預留一定空間。我們目前仍然認同這樣一種監管原則，並且遵循“鼓勵創新、防范風險、趨利避害、健康發展”的總體要求，堅持《關於促進互聯網金融健康發展的指導意見》（下稱《指導意見》）確定的互聯網支付服務電子商務發展和為社會提供小額、快捷、便民小微支付服務的定位。同時，監管方法也不能一成不變，要與時俱進，不斷適應新情況。總體上，近年來人民銀行作為監管部門，一方面在積極扶持鼓勵行業發展，另一方面也在努力地對其加以規范。這是一個新興的行業，監管者要謙遜地向市場學習。

目前，我們已就《征求意見稿》向全社會征求意見，正在對各方意見進行認真梳理研究。有些問題需要在專業層面繼續研討，有些問題則需要從更宏觀的層次去把握，合理意見一定會采納吸收。至於正式推出的時間，當然會爭取盡快，但時間還是要服從質量，或者說在時間和質量上也要尋找一個平衡點。最終的定稿很難做到人人滿意，對有關方面也要有一個說服、引導的過程；各方應當站在促進行業長期健康發展的角度，兼顧便捷性與安全性，盡可能達成共識。

財新記者：支付業務的定性過去一直不是很明確。這次《指導意見》把第三方支付作為互聯網金融的一種形態，是否意味著基本要套用金融機構的監管模式？

范一飛：這次《指導意見》把網絡支付列為互聯網金融的主要業態之一，因為支付業務是具備金融屬性特征的。

金融業大多包含以下幾種特征：一是涉及的資金價值量大，牽涉面廣；二是具有系統性特點，或者說有規模經濟要求；三是金融機構很大程度上充當信息中介，旨在減少信息不對稱；四是金融業本身具有擴張性，通過資本積聚、集中來實現擴張的沖動強烈。此外，也是最重要的，金融機構還必須具備損失吸收能力，所以通常比較強調資本金。

從上述角度看，支付業務應當屬於金融業。事實上，第三方支付這一提法在某種程度上有點名不副實瞭，不少支付公司已經不隻是給買賣雙方單純提供支付服務的第三方，比如部分支付已延伸到瞭資管、理財等領域，甚至超越瞭銀行的業務范圍。但問題在於，支付機構最初的進入門檻很低，甚至沒有門檻，而銀行等金融機構的準入門檻很高，是需要用資本金來吸收風險和損失的。

針對這一局面，從監管原則來看，要麼支付機構的類銀行業務直接比照銀行來監管，在資本充足率等方面提出要求；要麼支付機構放棄相關業務，回歸支付通道本色。還有一種折衷的辦法，就是對於一些已經形成的業務不是直接取消，而是設定限額，限制其過度發展。在《征求意見稿》中就體現瞭這樣的指導思想。

財新記者：這次征求意見，在支付行業引起很大反響，很多人認為第三方支付回歸到通道角色的話，就不存在所謂顛覆銀行的基礎瞭。央行如何看待支付行業目前的業態結構和未來的發展目標？

范一飛：支付行業近年來發展十分迅速。從業態的具體結構來看，整個行業大體又可以分為三大部分：第一部分是商業銀行。從金額來看，這仍然是支付的主力軍，占到整個市場的90%左右。2014年共辦理非現金支付業務627.52億筆、1817.38萬億元。銀行支付的特點是單筆金額比較大，筆均2.90萬元。

第二部分是非銀行支付機構。2014年共完成支付業務538.97億筆、35.30萬億元。僅就筆數而言，非銀行支付已經接近銀行支付；但從金額看，非銀行支付總額不到銀行支付的2%，從單筆金額看，2014年非銀行支付約為655元，不到同期銀行支付的2.5%。非銀行支付小額、快捷、便民的特征，目前體現得很充分，雖然總額還不是很大，但對經濟社會活動特別是便民服務來說是非常重要、不可或缺的組成部分。我不久前在一傢便民超市裡發現，一傢支付公司不僅為超市提供一般收單服務，而且把公交卡充值、水電煤繳費、信用卡還款之類的便民繳費功能整合進來，我看這就是支付機構找到合適的業務發展模式，提供小額、便民和普惠金融服務的典型例子。

第三部分是銀行間轉接清算機構，比如說央行清算總中心及其下屬機構、中國銀聯等。2014年共處理支付業務162.17億筆、2492.57萬億元。它們實際上是為前兩者提供服務的。支付產業本身屬於基礎設施，而清算業務則是基礎的基礎。

我覺得對中國金融業的業態結構是需要深入研究的。從長遠來看，支付業的發展目標應當是商業銀行、非銀行支付機構和清算機構各自找準定位、互利合作、積極創新、公平競爭，共同架構符合我國國情的支付體系。商業銀行在充分發揮大額支付優勢的基礎上，也要大力發展普惠金融，積極提供便民和個性化服務；非銀行支付機構要繼續發揮靈活優勢，為消費者提供便利的非現金支付方式。此外，為瞭把“長尾”客戶服務好，把普惠金融進一步做深、做實，支付領域仍然需要發展更多的中小金融機構，包括中小商業銀行和非銀行支付機構。因此在監管上，要給中小機構以更大空間，通過正向激勵和負面限制引導它們更多地服務“長尾”人群。

財新記者：支付行業一直呼籲分類監管，就是對於一些大型支付機構、風控管理水平高的支付機構采取相對寬松的監管態度。但也有觀點認為，如果根據金融業對系統重要性的監管原則，對大型機構監管指標應更嚴格，因為一旦出現風險，其對系統風險的權重影響更大。如何處理這一監管矛盾？

范一飛：非銀行支付由於起步晚、發展快，不同機構管理水平參差不齊、甚至相差懸殊。有些機構在系統建設、人才素質、風險自律方面相對較好，不比銀行差；但也有些機構規模很小，在內控、風險管理上欠賬較多。這客觀上要求對其實行差別化監管，即對於治理好的企業可以給予一些監管獎勵，在業務準入上面松一點，比如支付限額可以抬高一些。

不過，實施差別化監管不能不設監管基準。因此，在制定監管辦法時，既要有共同遵循的規范，也要針對不同狀態的機構有所區別，留下足夠的彈性空間，兩者不可偏廢。對於分類監管，金融業的普遍準則是對越大的、系統重要性越強的機構，監管越是嚴格，資本充足率要求越高。金融穩定理事會（FSB）有這樣的規定，部分國傢（如美國）對全球系統重要性銀行（G-SIB）執行附加資本的監管要求，甚至可達4.5個百分點。這種系統重要性監管原則在支付領域適用不適用，是不是要反向適用，還是值得我們深入思考和研究的。

財新記者：支付行業體現的是典型的互聯網思維，所謂“羊毛出在豬身上”。支付是入口，隻有進入之後才能拓展其他業務，所以即使不賺錢，各方也要拼命進入。這對監管有什麼影響？

范一飛：你提到的這個問題，使得監管者和行業在某種程度上發生瞭碰撞。從監管者的角度來說，沒有人比我們更希望支付行業以及將進入支付行業的每一傢持牌機構都能夠健康發展。健康發展不僅意味著企業能夠給客戶提供好的產品和服務，同時也意味著自身財務健康、能夠持續經營。從提高金融業包容性、發展普惠金融的角度來講，我們不僅希望大機構活得好，也希望中小機構活得好，這樣才能更好地服務小微企業和廣大民眾。

現在的問題是，社會上有大量資金想進入支付行業，太多人想申請支付牌照，但是現存的相當部分非銀行支付機構隻能提供同質化服務，靠壓低價格甚至免費爭搶客戶，支付業務本身賺不到錢，或主觀上就沒有想靠支付業務賺錢，而是指望從其他方面獲取回報。比如，有的機構靠挪用客戶備付金賺錢，變成不是銀行的銀行，還有的機構私留、出售客戶信息，這就必然和防范風險、保護消費者權益的監管原則發生沖突。

支付市場的競爭已經非常激烈，非銀行支付機構要想持續獲得生存空間，就要依靠不斷創新，就要為客戶提供真正有價值的個性化服務。對於監管者來說，我們要引導機構盡量避免同質化競爭，提倡和促進市場機構開展業務創新，同時禁止依靠違規手段獲取利益，這些工作對我們而言也具有相當的挑戰性。在這個過程中，監管要平衡安全與效率，要維護市場公平競爭環境，監管方式上要與時俱進，還要充分利用互聯網、大數據等技術，不斷豐富監管手段、提升監管效率。

財新記者：國際上並沒有互聯網金融這個概念，多是采用重實質大於形式的監管原則。即不管是線下還是線上，不管是銀行或非銀行，隻要是金融性質業務，比如支付，都會按照統一的線下業務標準來監管。中國有沒有可能也遵照類似的監管原則？

范一飛：有人說，如果全部照搬國際通行的監管規則，也許就沒有中國的互聯網金融瞭，至少第三方支付這個行業就很難生存瞭。

必須承認，成熟市場經濟國傢法制比較健全，而中國的法制體系亟待完善，加之經濟面臨轉型，需要鼓勵創新；規范行業發展是要付出一定成本的，既有行業發展的機會成本，也有支付機構升級風險管理水平所需的成本，所以我們采取十分慎重的態度，盡量做到成本最小化。要爭取凝聚最廣泛共識，統籌考慮鼓勵創新、便利消費者、金融安全、消費者權益保護等因素，求同存異，兼容大多數，以取得最佳平衡。

支付新規：反饋與落實

財新記者：在這次征求意見過程中，業內爭議比較大的“限額管理”“五個渠道驗證”“快捷支付由銀行驗明交易身份”等安全性技術要求，其實此前央行、銀監會的多個文件對此早已有明確規范，但一直難以落實。如何保障支付新規落實？比如備付金制度如何落實？

范一飛：新規中一些要求的落實，未來更多地需要通過信息公開來實現，使支付機構本身的風險管理情況公開化、透明化，消費者知情後可“用腳投票”，讓市場真正起到優勝劣汰的作用；其次，條件成熟時可以提升現有規章制度的法律層級，以增強監管有效性；將來我們也會適當地引入一些保險機制，來最大限度地保障消費者利益，比如類似存款保險機制的支付備償機制，或者由支付機構自身購買商業保險。

至於備付金制度如何落實，還要看支付機構自身的業務方向。如果回歸支付本業，即支付通道角色，而不是做資金生意，就可以淡化資本金要求。如果支付機構想發展存款賬戶功能，對資金具有支配權，那麼就要視同銀行存款進行監管，需要有準入管理和類似資本充足率等方面的要求。

前面講過，新規的一些細節還在根據征求意見情況進行推敲，但出臺後就要做到令行禁止。比如，對賬戶實名制的落實要進行定量考核，如果一傢機構落實實名制的賬戶占比高，風控做得好，業務范圍就可以適當放寬，賬戶支付限額也可以相應放寬。

財新記者：一些支付機構的平臺連接瞭很多金融機構，比如支付寶，已經具有相當於銀行乃至央行的跨行清算功能。這樣一種賬戶體系本身不透明，規模和資金來源監管者都無從得知，和在股災中扮演瞭重要角色的HOMS系統功能相似。對於目前已經存在的這類業務，央行準備如何處理呢？

范一飛：根據國務院有關規定，任何機構從事跨行清算業務，都要得到行政許可。針對現存問題，我們考慮可否由支付機構共同搭建一個面向第三方支付行業的跨機構清算平臺，支付機構共同參與投資，申領牌照，共有共享。這樣可以從技術手段上保障國務院新規的落實。

這個平臺應該具有公共屬性以及安全性、便利性，並鼓勵創新和公平競爭，進一步提高支付機構清算效率，確保交易留痕、資金可追溯、風險可監控。這樣的設想也是為防止每傢支付機構自建平臺系統、各自為戰，既不能共有共享，也不能互聯互通，避免社會資源浪費，減少不同技術標準的相互排斥和各種風險漏洞。

財新記者：網絡支付與技術進步密不可分，比如業內比較關心的二維碼支付、利用人臉生物識別技術進行遠程開戶的問題，都會引發安全層面的考慮。對此，央行是如何把握的？

范一飛：二維碼支付可能會成為前述清算平臺支持的支付方式之一。隨著科技進步，未來還可能創建別的支付方式。我們不傾向於為某種具體支付方式設立單獨的行政許可，而是要更多地去把握標準，保證平臺的安全性、便利性和統一性。也就是說，針對前臺的各種應用場景，支付機構可以在遵循相關安全標準和業務規則的前提下創新支付方式，央行則主要通過監管平臺的安全技術服務標準來把握和監控風險。

對於新的支付技術，央行會積極關註，鼓勵創新，但是在平臺大面積推廣時要審慎。比如各種生物識別技術，指紋、瞳孔虹膜、脈搏等，且不說這些生物特征大都可以通過3D等技術造假，即便解決瞭造假欺詐問題，如果真的應用於支付領域，個人生物特征一旦泄露，很難像密碼丟失那樣進行重置，畢竟人們難以更換指紋或瞳孔虹膜。這些都是我們要考慮的。

財新記者：市場上有一種看法，認為之所以監管非銀行支付，是因為它對銀行業產生瞭沖擊，因此有保護銀行業之嫌。對此怎麼看？

范一飛：近年來，商業銀行為改善服務、提高效率，在積極運用互聯網技術解決隨時隨地支付、小額支付等方面，下瞭不少工夫，取得瞭顯著成效，但總體而言做得還不夠。有一些比較突出的問題：一是部分網點仍然存在較嚴重的排隊問題，第二是網絡轉賬業務的收費問題，第三是網絡支付的便捷性問題，第四是銀行在落實賬戶實名制方面也有可改進之處。

銀行開展業務要覆蓋經營成本，推動創新需要持續投入，收取一定費用有自身的合理邏輯，但是一些成熟的網絡服務邊際成本接近於零，這裡面是有改善空間的。比如降低或取消網絡轉賬收費，既方便瞭客戶，又可以減緩網點壓力。從一些發達國傢的經驗看，大部分境內跨行轉賬都是免費的。從監管角度來講，央行沒有強令銀行取消轉賬收費的權力，但是我們做瞭不少引導性工作，鼓勵銀行取消網絡轉賬特別是小額轉賬業務的收費。

央行也一直在就改進銀行支付服務進行調研，事實上已經形成瞭一份文件，先前已向業界征求意見。文件要求商業銀行在強化實名制、註重安全的基礎上，進一步二順位二胎一樣嗎缺錢急用哪裡借錢提升服務便捷性。這一方面，的確還有很多工作要做。

央行作為宏觀調控部門和整個支付行業的監管者，沒有偏袒其中任何一方的理由。當前，政策目標在於全行業的健康發展，以及在服務便捷與金融安全之間找到平衡。

互聯網金融：風險平衡術

財新記者：此次支付新規旨在強化風險管理，相對於傳統金融業，互聯網金融重點應防范哪些風險？

范一飛：互聯網金融效率高、成本低、便利性強，優勢明顯，但風險特征也比較顯著。例如平臺業務，不管是支付機構還是其他，由於平臺是業務多方的連接點，容易將風險擴散。另一方面，互聯網金融領域服務的客戶規模龐大，提供的金融產品種類較多，必將出現具有系統重要性的機構。一旦這些機構出現問題，很可能直接導致系統性風險。

央行有關部門分析瞭互聯網金融的潛在風險點，也對互聯網金融負外部性做過研究。具體而言，主要包括以下方面：

一是互聯網金融是以互聯網技術和IT技術為基礎的，容易由技術風險引致外部損失。前不久，經營比特幣的Mt. Gox公司因技術漏洞引發平臺資產被盜，造成消費者4.7億美元的損失。

力相對薄弱，問題一旦出現，對社會的負外部性信貸利率試算較大。

三是邊際效益遞減容易引發互聯網金融領域惡性競爭，一些企業違規經營，長期虧損，瀕於倒閉，最終很可能要由消費者埋單。

四是風險傳染速度和傳播范圍加大。如部分第三方支付企業已與銀行支付網關直接相連，一些商業銀行利用互聯網大數據建模放貸，從互聯網金融入口的資金也已經可以出入傳統貨幣市場和債券市場。互聯網金融企業跨界混業經營增加瞭市場關聯度。因此，互聯網金融的系統性風險一旦爆發，對金融系統和實體經濟的沖擊可能更大、持續時間更長。

財新記者：在一般人印象中，似乎來自支付環節的風險很少發生，有什麼具體的案例嗎？支付企業中受損的消費者，央行會給予剛性兌付嗎？

范一飛：外界可能很難想象，我們將大量時間精力花在處理支付案件上瞭。支付領域的問題已不容忽視。

前不久，央行披露瞭一些機構未能有效落實賬戶實名制帶來的問題。還有，機構的實際控制人挪用巨額客戶資金用於炒房、炒股甚至到境外賭博，損失很大，涉及大量消費者。銀行卡信息被盜用的情況也較嚴重，相關風險傳導至消費者的銀行賬戶。今年1月，一傢支付機構泄露大量銀行卡信息，犯罪分子據此在境外克隆卡片盜用資金，也使一些消費者蒙受無妄之災。

對於非銀行支付領域消費者的風險損失，應當按照法律法規和合同確定賠付責任，切實防范道德風險，因此不存在所謂剛性兌付。但真正發生問題的機構往往無力賠付，監管者又不能置消費者損失於不顧，因而容易陷入進退維谷的境地。

財新記者：從用戶的角度來看，風險和安全是後臺管理的事情，平常接觸到的隻是體驗上的是否快捷、方便。什麼樣的監管才能顧及這兩者的平衡？如何進行有效的消費者教育？

范一飛：關於用戶體驗問題，我認為應該在方便群眾的同時兼顧金融安全原則。目前，我國金融消費者對支付風險還缺乏足夠認知。這是因為，一方面已經受到損失的人在整個消費者群體裡面仍是少數，大部分人日常感受到的主要是便利。一旦加以嚴格監管，很可能要犧牲一些便利性，增加一些成本，包括時間成本和金錢成本。當然，監管要盡量科學適度，努力避免給消費者增加負擔。另一方面，從消費者教育角度看，也存在著一定的悖論。因為央行為瞭維護金融穩定，對很多風險事件傾向於盡可能地化解平息，而不是讓它顯性化甚至傳染、發酵成系統性風險，給消費者造成更大損失。但越是這樣，對廣大消費者的風險教育越是難以有效開展。

總體上，我們希望通過加強監管，促使整個行業積極創新、健康發展，更好地服務社會和民生。這是監管者一以貫之的願景，但這種願景能不能順利實現，還需要來自各方的理解和支持。■

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新聞來源http://finance.qq.com/a/20150915/054951.htm

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